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Para que el suelo urbanizable sea considerado urbano

26/02/2015
Para que el suelo urbanizable sea considerado urbano a efectos catastrales, y pague IBI como tal, es necesario que se haya iniciado su desarrollo urbanístico (STS de 30 de mayo de 2014)
La Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 2014 (nº de recurso 2362/2013), desestima el recurso en interés de Ley interpuesto por la Abogacía del Estado contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 26 de marzo de 2013.

El conflicto que dio origen a estas sentencias se originó cuando el Ayuntamiento de Badajoz decidió reclasificar varios terrenos rústicos y darles la consideración de urbanizables, con lo que sus propietarios vieron multiplicarse la cantidad a pagar en concepto de IBI pero sin posibilidad de desarrollar urbanísticamente los terrenos por no tener aprobado el Plan Parcial. Uno de los muchos efectos perversos de la crisis económica es que lo que antes se consideraba una bendición -la reclasificación de terrenos rústicos como urbanos- se puede convertir ahora en una pesadilla, al tener que pagar unas altas cargas impositivas por parcelas que no acaban de iniciar su desarrollo urbanístico.

Los propietarios afectados iniciaron una reclamación contra la notificación individual de la valoración catastral a efectos de IBI. La reclamación fue rechazada por el Catastro y por el Tribunal Económico Administrativo de Extremadura, pero fue finalmente estimada, en vía de recurso contencioso - administrativo, por la citada Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura.

La cuestión objeto de la litis versó sobre si, a efectos de la calificación catastral de un suelo como urbano (que determina la cuantificación del Impuesto de Bienes Inmuebles), pueden considerarse como "urbanos" unos terrenos que, a pesar de estar incluidos en un ámbito sectorizado o delimitado, esto es, destinado a ser urbanizado por el planeamiento urbanístico general, no pueden urbanizarse por no haberse aprobado el instrumento urbanístico -Plan Parcial- que establezca las determinaciones para su desarrollo.

La duda se planteaba por la redacción del arto 7.2 del Texto Refundido de la Ley de Catastro Inmobiliario (aprobado pro RD Legislativo 1/2004, "TRLCI" en adelante), por cuanto califica como "suelo de naturaleza urbana", entre otros, los "terrenos que tengan la consideración de urbanizables o aquellos para los que los instrumentos de ordenación territorial o urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, siempre que estén incluidos en sectores o ámbitos delimitados, así como los demás suelos de este tipo a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo".

La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura dio la razón a los recurrentes, interpretando que, conforme a este precepto, no basta para otorgar la calificación catastral de urbano a un terreno con que esté incluido en un sector o ámbito delimitado o sectorizado para ser urbanizado, sino que es preciso que o bien se haya aprobado ya el instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo -plan parcial-, o bien que tal instrumento no sea preciso porque el propio plan general establezca su ordenación detallada sin necesidad de planeamiento de desarrollo.

Así lo ha confirmado el Tribunal Supremo, en la Sentencia objeto de comentario, atendiendo fundamentalmente a dos razones:

a) La propia interpretación lógica y sistemática del arto 7.2 TRLCI, pues si fuera suficiente con la simple inclusión del suelo en sectores o ámbitos delimitados, sería completamente innecesaria la mención, en el último inciso del precepto, a "los demás suelos de este tipo a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo".

b) La necesidad de tomar en consideración "el régimen jurídico del derecho de propiedad configurado por la norma urbanística, que incide sobre la regulación tributaria y, en concreto, en la formación del Catastro". Esta interrelación resulta del propio TRLCI, que por un lado establece la necesidad de que la descripción catastral atienda, entre otras cosas a las características físicas, económicas y jurídicas de los bienes, a su uso o destino, a la clase de destino o aprovechamiento (art. 3), y por otro lado dispone que la determinación del valor catastral tenga en cuenta, entre otros criterios, la localización del inmueble o las circunstancias urbanísticas que afectan al suelo (art. 23).

En este sentido, como dice la Sentencia, la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo, supuso un cambio importante en la configuración del derecho de propiedad, al reconocer únicamente lo que denomina dos "situaciones básicas", el suelo rural y el suelo urbanizado, terminando así con la diferenciación que establecía la legislación anterior, que distinguía tres tipos de suelo (el urbano, el urbanizable y el no urbanizable), y, sobre todo, al adoptar un criterio restrictivo del "suelo urbanizado", entendiendo por tal únicamente el que se integre "de forma real y efectiva" en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población; mientras tal integración no se produzca, el suelo se considera rural.

Esta regulación pasó a formar parte posteriormente en el Texto Refundido de la Ley de Suelo, que en éste y otros aspectos ha sido modificada por la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas (que curiosamente, no cita la Sentencia), pero esta reforma no hace sino enfatizar aún más que únicamente puede considerarse "suelo urbanizado" el que se integre "en una malla urbana conformada por una red de viales, dotaciones y parcelas propias del núcleo o asentamiento de población del que forme parte", y que o bien esté ocupado por la edificación, o bien esté en condiciones de que se proceda a la misma.

Como la Sentencia reconoce, los efectos de las prescripciones contenidas en el Texto Refundido de la Ley de Suelo "se circunscriben a las valoraciones a efectos de expropiación forzosa, venta o sustitución forzosa y responsabilidad patrimonial", pues la legislación urbanística es una competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas.

Sin embargo, su aplicación para conformar el concepto de "suelo urbanizable" del arto 7.2 TRLCI resulta necesaria, a juicio del Tribunal Supremo, porque "si se desconectan completamente ambas normativas nos podemos encontrar con valores muy diferentes, consecuencia de métodos de valoración distintos, de suerte que un mismo bien inmueble tenga un valor sustancialmente distinto según el sector normativo de que se trate, fiscal o urbanístico, no siendo fácil justificar que a efectos fiscales se otorgue al inmueble un valor muy superior al que deriva del TRLS, obligando al contribuyente a soportar en diversos tributos una carga fiscal superior, mientras que resulta comparativamente infravalorado a efectos reparcelatorios, expropiatorios y de responsabilidad patrimonial".

Esta divergencia de valoraciones de un mismo inmueble podría incluso vulnerar el principio de capacidad económica -y, por ende, en los casos más graves, infringir el arto 31.1 de la Constitución- por la razón elemental que expresa de forma muy clara la Sentencia: "como para calcular el valor catastral se debe tomar como referencia el valor de mercado, sin que en ningún caso aquel pueda superar a este último (art. 23.2 del TRLCI) si las ponencias de valores no reconocen la realidad urbanística, podríamos encontrarnos con inmuebles urbanizables sectorizados no ordenados con valor catastral superior al del mercado, con posible vulneración del principio de capacidad económica, que no permite valorar tributaria mente un inmueble por encima de su valor de mercado, porque se estaría gravando una riqueza ficticia o inexistente".

Este criterio ha de aplicarse, concluye el Tribunal Supremo, cualquiera que sea la legislación autonómica aplicable, pues si bien las Comunidades Autónomas pueden precisar la noción de suelo urbanizable (tienen, de hecho, la competencia exclusiva para hacerlo), y los Ayuntamiento pueden acometer las reclasificaciones que estimen necesarias, "la homogeneidad en la hermeneútica de los designios del artículo 7 del TRLCI exige acudir, en caso de duda, a los criterios dimanantes del TRLS, evitando las incoherencias generadas por la concurrencia de dos regulaciones tan distintas sobre una misma realidad fáctica".

La disminución del valor catastral que resulta de esta doctrina afecta a más de 900.000 inmuebles en todo el territorio nacional, y sus consecuencias tributarias son muy importantes, pues habrá de revisarse la cuota tributaria del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) de los inmuebles afectados, y sus propietarios podrán pedir la devolución, como ingresos indebidos, de las cuotas pagadas Además, esta distinta valoración catastral puede incidir también en otros impuestos estatales, autonómicos o locales (tales como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas o el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana).

En el plano práctico, y a efectos de la devolución de lo indebidamente pagado por IBI, habrá que analizar caso por caso para determinar las vías legales procedentes para reclamar ante la Administración la aplicación de esta doctrina jurisprudencial.

Las vías de actuación dependerán fundamentalmente de si la ponencia catastral que fija erróneamente según esta doctrina los valores catastrales y en base a la cual la administración liquida los correspondientes impuestos es o no firme. Así para plantear cualquier posible reclamación de ingresos indebidos deberá de recurrirse previamente la ponencia catastral que fije la base imponible del impuesto cuya devolución se reclama. En el caso de que la ponencia catastral fuera firme, habría que instar previamente su revisión de oficio, para lo cual la Sentencia proporciona sobrados argumentos, incluso de derecho constitucional.

Blanca Lozano eutanda
Catedrática de Derecho Administrativo
Consejera académica de Gómez-Acebo & Pombo

Ana López Muiña
Abogada de Gómez-Acebo & Pombo 


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